從嚴格審批到按需申領

新中國護照變遷記(深閱讀)

曾經(jīng)，中國人出國辦護照所需材料厚如書本，因私出國的人寥寥無幾。新中國成立到改革開放前的30年間，中國公民普通護照只簽發(fā)了21萬本，年均約7000本。改革開放后，隨著留學潮、旅游潮的出現(xiàn)，護照簽發(fā)量出現(xiàn)井噴式增長。新組建的國家移民管理局向本報提供的數(shù)據(jù)顯示，2002年到2017年，中國公民普通護照簽發(fā)量達1.73億本，年均簽發(fā)1080萬本。

護照，對于個人來說，是公民出入國境和在國外證明國籍和身份的證件；對于國家來說，是“門面”，是主權的象征和體現(xiàn)。回顧新中國成立近70年來中國公民普通護照的變遷，可以看到，審批程序逐漸簡化，制證水平不斷提升，“含金量”越來越高。專家表示，中國護照只用了60多年時間，就走過了西方國家二三百年的成長路程。它像一面鏡子，折射出中國越來越強的綜合國力，和中國政府日益自信和開放的對外形象。

新中國成立至改革開放前

管理嚴格 辦理量少

《中華人民共和國護照法》規(guī)定，中國護照分為普通護照、外交護照和公務護照。普通護照又分因私、因公兩種。其中，中國公民因私普通護照(下稱普通護照)主要發(fā)給出國探親、旅游、學習以及前往國外定居的中國公民使用，使用面廣、持有量大。

新中國成立以來，普通護照發(fā)生過十余次版本變化。我們可以將其劃分為3個時段：新中國成立至改革開放前、改革開放初期至新世紀前、新世紀以來。每個時段的變遷都打著深深的時代烙印。

中國人民武裝警察部隊學院邊防系副教授梁治寇表示，從管理體制看，上世紀50年代末，普通護照開始由外事部門轉歸公安機關管理。從內(nèi)容看，護照文字印刷多為中俄文對照，是當時外交形勢的直接反映。從制作技術看，護照需要手工填寫，防偽手段幾乎為零。

改革開放前，出國人員主要為援建專家、工程技術人員；因私出國的絕大多數(shù)為歸僑和僑眷，每年辦理量不過幾千本。在外交部原領事司副司長范振水看來，這主要是由當時的單一公有制、計劃經(jīng)濟體制和相關政治形勢決定的。一些時段內(nèi)，“出國管理處于‘三無狀態(tài)’：受理無明確規(guī)定，審批無明確時間，管理無明確機構”。

改革開放初期至新世紀前

關卡減少 逐步規(guī)范

對于全球化智庫(CCG)理事長兼主任王輝耀來說，1984年出國留學前辦理護照的經(jīng)歷至今仍歷歷在目。

1982年，從廣州外國語學院畢業(yè)的王輝耀來到原國家外經(jīng)貿(mào)部國際經(jīng)濟合作司工作。兩年后，他獲得赴加拿大留學的機會。雖然是國家干部，他辦理護照所需的留學邀請函、贊助、薪級條件、獎學金等材料依然很多，“所有材料加起來有一本書那么厚”。這些材料需要經(jīng)過單位審批，公安部門還會核查其出身、家庭成分、海外關系、政治思想等情況。一個多月后，他終于拿到了護照。王輝耀對記者表示，“感謝改革開放政策，讓我有了出國留學的機會。”

不過，人們實際辦理護照的過程并不那么順利。“申請護照的證明材料多、前置審批多、審批單位自由裁量權過大等問題，造成申請人來回跑路，拉長了辦證時間。”外交學院外交學與外事管理系教授夏莉萍對記者舉例說，當時辦理護照需單位蓋章，一些人為了出國留學，在未滿服務期的情況下，需要給所在單位交一筆培養(yǎng)費，才能得到單位蓋章。

變化從上世紀90年代開始出現(xiàn)。隨著留學、探親、“新馬泰”旅游等因私出國大潮涌起，公安部從1994年起在全國統(tǒng)一公民因私出國護照申請和審批程序，護照申領邁入規(guī)范化時代。

此外，為應對持用偽假護照偷渡等新問題，1992年、1997年頒發(fā)的新版護照在防偽技術方面都有新突破。改手工填寫為打印；持照人像片加用防偽塑封膜；加蓋“中華人民共和國公安部出入境管理局”國徽印章；啟用可供光電字符識別技術閱讀的機讀碼……護照研制、印制水平和防偽技術含量大幅提升。

進入新世紀以來

立法保障 驚人跨越

經(jīng)濟的崛起，帶動了中國首批出國旅游潮在本世紀初達到一個高峰。統(tǒng)計顯示，2001年，中國人出境旅游突破1000萬，占據(jù)了當時護照申領量的2/3。

不過，新世紀初期，跟團游是辦理普通護照的重要前提。夏莉萍說，許多人參加團隊旅行，很大一個原因就是為了申領一本護照，方便以后出國。

2001年，在中國加入世貿(mào)組織10天后，全國公安出入境管理工作會議召開。會議宣布了按需申領護照試點、取消港澳游名額限制、擴大口岸簽證點等多項改革措施。時至今日，這次會議的歷史意義仍十分巨大。它標志著新中國成立以來的護照審批時代即將結束。到2006年，全國200多個大中城市實現(xiàn)按需申領。2006年通過的護照法，2013年施行的出境入境管理法，更是從法律上保障公民依法出入境的各項權利。

新世紀以來，王輝耀的護照換發(fā)了好幾次。“每次去辦理都能感受到新變化。”他說，以前北京只有一個出入境管理處，后來每個區(qū)縣都有了，而且異地也能辦護照；申請材料逐步簡化，辦理時間由一兩個月縮短到10天，護照年限由5年增為10年。

“在出入境時，以前要填各種表格，現(xiàn)在一本護照就能方便進出。2012年電子護照出現(xiàn)后，每次口岸通關時間只要幾秒鐘。這些都是進步。”王輝耀說。

相關專家對記者表示，總的來看，新中國成立以來普通護照變遷呈現(xiàn)出4個特點。一是證件標準更規(guī)范。證件規(guī)格、欄目規(guī)劃等參照國際有關標準設計制作，逐漸變得簡潔實用、美觀大方。二是證件防偽性能更強。新型防偽材料、防偽技術及制作工藝不斷更新，特別是數(shù)字安全防偽技術應用，使證件防偽能力大幅提升。三是證件簽發(fā)管理智能化程度更高。護照制作由人工手寫發(fā)展到完全自動化制作，證件管理實現(xiàn)全流程數(shù)字化，證件簽發(fā)管理水平不斷提高。四是證件應用更便捷安全。例如，2012年版電子護照采用內(nèi)嵌非接觸式集成電路芯片，存儲持證人個人資料、指紋及證件簽發(fā)信息等，并對芯片數(shù)據(jù)采取多種保護機制，既極大提高了通關效率，又標志著中國護照安全性能達到世界先進水平。

“新中國成立以來，普通護照版本從最初的單頁紙、手工填寫，發(fā)展到如今集成了多項國際領先的制證技術，其跨越是驚人的。從整體看，我們已走過了西方先進國家二三百年的護照成長路程。”梁治寇說。

展望未來

簡化程序 提升質量

不久前，北京市居民劉女士申請了美國某銀行的工作職位，銀行要求她5月14日上午準時報到并簽訂勞動合同，逾期則合同作廢。5月9日，劉女士來到北京市公安局出入境大廳辦理護照。得知需要10個工作日才能取證時，她心急如焚。值班民警了解情況后，認為劉女士的情況符合“只跑一次”制度中的加急取證條件，便協(xié)助其辦理了加急手續(xù)。幾天后，劉女士及時拿到了護照。激動萬分的她連連稱贊：“‘只跑一次’政策真是幫了大忙。”

劉女士所說的“只跑一次”制度由國家移民管理局于今年5月1日起推出，將原來辦理護照等出入境證件需要的制證照片采集、指紋采集、申請材料提交、面見核查、證件繳費等5個環(huán)節(jié)，集中在同一時間、同一場所辦理；同時還為5種緊急辦證情形群眾開通了快速辦證的“綠色通道”。

國家移民管理局相關負責人對記者表示，為進一步提升精細化服務水平，國家移民管理局下一步將實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和智慧移民出入境管理建設，拓寬網(wǎng)上辦事范圍；同時進一步強化信息共享，簡化申請材料。

“國家移民管理局成立后一個多月內(nèi)，推出了多項便民利民的大紅利，體現(xiàn)了服務為民的新氣象新作為。”王輝耀表示，中國公民外出旅游是民間外交、公共外交的重要方式之一，簡化辦證程序，將方便更多人出入境。同時，中國正從移民來源國向移民過境國和目的國多重角色轉變，國家移民管理局的組建及運營，釋放出中國對全球開放包容發(fā)展的明確信號。

2017年，中國出入境人數(shù)達5.98億人次。隨著中國人外出旅游數(shù)量不斷增加，中國護照“含金量”也在不斷提升。截至今年1月3日，持普通護照中國公民可免簽、落地簽前往的國家和地區(qū)增加到67個。夏莉萍表示，這源于中共十八大以來中國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和雙邊領事磋商的努力。

不過，衡量公民國際旅行自由度的亨氏免簽指數(shù)仍然排名靠后，成為中國護照“含金量”被質疑的一個依據(jù)。夏莉萍認為，國家富強程度與亨氏簽證受限指數(shù)有聯(lián)系，但不是必然聯(lián)系。很多時候，免簽是相互的。中國是一個人口大國，如果為了獲得對方國家免簽而盲目敞開國門，“三非問題”(非法入境、非法居留、非法就業(yè))會更加突出。

“如何做到有效平衡，是下一步亟須考慮的。”夏莉萍說。

本報記者 彭訓文