為更好地鼓勵運用政府和社會資本合作（PPP）模式，改善旅游公共服務(wù)供給，文化和旅游部會同財政部日前印發(fā)了《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）。

《意見》從總體要求、基本原則、重點領(lǐng)域、嚴(yán)格執(zhí)行財政PPP工作制度、加大政策保障等方面，提出了明確、具體的要求，就調(diào)動更多社會資源參與旅游業(yè)發(fā)展，探索推廣旅游PPP實施路徑、發(fā)展模式及長效機(jī)制，提高旅游投資有效性和公共資源使用效益，建設(shè)一批旅游PPP示范項目等方面作出全面部署，預(yù)示著PPP模式支持旅游項目發(fā)展又將邁出重要一步。

破解旅游投資困局

大型挖掘機(jī)來回運作、工程運輸車來來往往……在江蘇東臺西溪旅游文化景區(qū)內(nèi)的犁木街修復(fù)工程現(xiàn)場，到處是一片繁忙景象。“在這個項目中，我們大膽嘗試了PPP模式，社會資本占項目總投資的90%，解決了財政資金投入不足的困難。”西溪旅游文化景區(qū)黨工委書記、管委會主任崔靜介紹，該項目致力打造晏溪河兩岸古民居，復(fù)原當(dāng)年犁木街的繁榮勝景，現(xiàn)已進(jìn)入駁岸施工階段。

財政部PPP中心專家趙紅說：“傳統(tǒng)的融資方式難以滿足優(yōu)質(zhì)旅游建設(shè)與旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的巨額融資需求。PPP模式將為社會資本進(jìn)入旅游行業(yè)鋪墊道路，有利于實現(xiàn)多方共贏，推動旅游業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。”

“旅游設(shè)施建設(shè)存在總體投入大、前期開發(fā)成本高、回報周期長、更新維護(hù)力度強(qiáng)等難點與瓶頸，PPP投融資模式是解決這一困局的首選方法。社會資本與政府合作，既解決了項目資金困局，又引入了專業(yè)化投資經(jīng)營團(tuán)隊，市場化手段提高了旅游設(shè)施的建設(shè)運營效率。”中國旅游研究院副研究員吳麗云分析。

PPP模式宛若一場資本的及時雨，在全國旅游投資領(lǐng)域上嶄露頭角，抽葉開花。華僑城集團(tuán)推出共筑“100個美麗鄉(xiāng)村”計劃，采取多方合作共享的PPP模式，為社會資本進(jìn)軍旅游業(yè)提供了源源不竭的“活水”；云南省騰沖市落地建設(shè)的全域旅游綜合能力提升及生態(tài)修復(fù)PPP項目被列入財政部公布的全國第四批PPP示范項目庫，總投資為18.2億元，匹配70%的項目融資12.74億；湖北省?？悼h寺坪鎮(zhèn)天子湖旅游開發(fā)項目，被列入財政部公布的全國第四批PPP示范項目庫，以生態(tài)旅游帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，總投資為10.02億元，匹配70%項目融資7.01億元……

打通融資快速通道

2015年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費的若干意見》，要求加大改革創(chuàng)新力度，促進(jìn)旅游投資消費持續(xù)增長，明確提出支持企業(yè)通過PPP模式投資、建設(shè)、運營旅游項目。

隨后，全國各地積極探索旅游項目PPP模式。安徽省委、省政府印發(fā)《關(guān)于將旅游業(yè)培育成為重要支柱產(chǎn)業(yè)的意見》，提出創(chuàng)新旅游投融資機(jī)制，支持社會資本以股權(quán)投資、特許經(jīng)營、政府和社會資本合作（PPP）等方式參與旅游開發(fā)建設(shè)；寧夏回族自治區(qū)政府印發(fā)《寧夏回族自治區(qū)“十三五”全域旅游發(fā)展規(guī)劃》，提出創(chuàng)新旅游投融資機(jī)制，改革創(chuàng)新投融資模式，推進(jìn)旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)PPP等投融資模式改革創(chuàng)新；青海省政府辦公廳印發(fā)《青海省加快提升旅游業(yè)發(fā)展行動方案》，提出通過旅游產(chǎn)業(yè)基金、旅游資產(chǎn)證券化、PPP模式、上市籌措資金等手段，搭建旅游資本運作平臺……

同時，旅游主管部門迅速與財政部、國家發(fā)展和改革委員會等部門溝通、協(xié)商，積極調(diào)研旅游PPP項目的實際情況，并與旅游企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和投資公司交流溝通，邀請各領(lǐng)域?qū)＜艺匍_專題會議，研究旅游項目投資政策，確定了“PPP模式支持旅游項目”整體思路，為《意見》出臺和務(wù)實操作奠定了堅實基礎(chǔ)。

中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副教授魏翔表示，《意見》的出臺正當(dāng)其時，是對旅游PPP項目的政策指引，外延上，重點強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)屬性；內(nèi)涵上，重點突出運營為本。這種政策指引和范圍界定把準(zhǔn)了脈，切準(zhǔn)了地方需求的關(guān)鍵點，其中提出的“優(yōu)先推薦函制度”等很有新意。

趙紅指出，《意見》為旅游PPP項目實施做好了頂層設(shè)計，打通了融資快速通道，明確了融資擔(dān)保機(jī)制，加大了優(yōu)惠支持力度，并且強(qiáng)化了部門協(xié)作、聯(lián)審聯(lián)評、機(jī)制創(chuàng)新等，具有前瞻性。

“《意見》通過良好的頂層制度設(shè)計，厘清政府責(zé)任和市場機(jī)制的邊界，并將其落實為工作制度，既規(guī)避了政府兜底項目可能造成的財政負(fù)擔(dān)和債務(wù)風(fēng)險，又通過嚴(yán)格的項目篩查制度和公平競爭制度優(yōu)選項目和合作方，保障社會資本能夠獲得合理回報，對全國各地旅游PPP項目的實施具有很強(qiáng)的引領(lǐng)性和指導(dǎo)性。”吳麗云分析。

重在落地實現(xiàn)共贏

近日，財政部發(fā)布了第四批政府和社會資本合作（PPP）示范項目名單。其中，旅游PPP示范項目數(shù)量為27個，投資總額為349.17億元，較第三批入選項目數(shù)量增長92.86%，投資額增長54.2%。

“雖然現(xiàn)在旅游PPP項目成功范例越來越多，但是全國旅游類PPP項目還存在著落地難的問題。由于旅游PPP項目前期論證不充分，直接導(dǎo)致項目投融資結(jié)構(gòu)、回報機(jī)制設(shè)計不合理，并且多數(shù)項目的中標(biāo)社會資本方為資金方和施工方聯(lián)合體，具備旅游運營能力的較少，運營能力弱，嚴(yán)重影響了項目的回報率。”魏翔分析。

談及下一步怎樣做好旅游PPP項目時，趙紅表示，各相關(guān)部門在實際操作中，要提高對旅游PPP項目社會資本方的遴選標(biāo)準(zhǔn)，可以增加“具備同級別景點景區(qū)管理運營的團(tuán)隊和業(yè)績”等要求，提升社會資本合作方的運營風(fēng)險承擔(dān)能力，避免重建設(shè)輕運營的現(xiàn)象發(fā)生。同時，要優(yōu)先開展存量旅游項目的提升改造，避免同質(zhì)化，也利于預(yù)測市場情況和滿足融資需求。

“可以通過優(yōu)先推薦函制度、動態(tài)評估制度，保證項目和合作方選擇的科學(xué)性，從源頭和過程中進(jìn)行控制，形成項目的良性運轉(zhuǎn)機(jī)制，保障社會資本的合理收益，確保公共利益最大化。通過擔(dān)?；?、保險產(chǎn)品等多種金融創(chuàng)新方式，拓寬項目融資渠道，帶動更多金融機(jī)構(gòu)加入旅游PPP項目，保障可持續(xù)發(fā)展。”吳麗云說。

針對鄉(xiāng)村旅游PPP項目的參與主體問題，盈科律師事務(wù)所律師王良鋼認(rèn)為，應(yīng)對PPP模式下的鄉(xiāng)村旅游項目中，村民、村集體在項目中的法律地位、參與方式、規(guī)范管理等進(jìn)行必要的研究，讓他們真正參與到旅游經(jīng)營中，最終實現(xiàn)多方共贏。