李宇嘉

7月12日，住建部召開棚戶區(qū)改造工作吹風(fēng)會，公告了上半年棚改進(jìn)展情況，再次明確了啟動新的棚改三年攻堅(jiān)計(jì)劃，并對下一階段棚改工作做了系統(tǒng)性部署。

住建部有關(guān)司局負(fù)責(zé)人表示，商品住房庫存不足、房價(jià)上漲壓力較大的地方，應(yīng)有針對性地及時(shí)調(diào)整棚改安置政策，采取新建棚改安置房的方式；商品住房庫存量較大的地方，可以繼續(xù)推進(jìn)棚改貨幣化安置。

該負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，進(jìn)一步合理界定和把握棚改的范圍和標(biāo)準(zhǔn)。各地要堅(jiān)持既盡力而為、又量力而行的原則，切實(shí)評估論證財(cái)政承受能力，不搞一刀切、不層層下指標(biāo)、不盲目舉債鋪攤子，進(jìn)一步合理界定和把握棚改的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，重點(diǎn)攻堅(jiān)改造老城區(qū)內(nèi)臟亂差的棚戶區(qū)和國有工礦、林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)。

就在不久前，市場傳聞國開行棚改項(xiàng)目合同審批權(quán)回收總行，隨后演化為“棚改專項(xiàng)貸審批暫停、貨幣化安置叫停”的論調(diào)。

對此，國開行回應(yīng)表示，今年以來，該行嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)棚改政策，在國務(wù)院相關(guān)部委指導(dǎo)下，配合地方政府依法合規(guī)開展棚改融資工作。目前各項(xiàng)工作正在有序開展。國開行還透露，截至5月末，該行今年發(fā)放棚改貸款4369億元，有力支持了棚改續(xù)建及2018年580萬套新開工項(xiàng)目建設(shè)。

此前，市場上有觀點(diǎn)認(rèn)為，三四線城市房價(jià)走高，在一定程度上與棚改及貨幣化安置有一定關(guān)聯(lián)，在投機(jī)炒作氛圍蔓延之下，一些三四線城市的地方債務(wù)狀況和對土地財(cái)政的依賴有所加深。

今年5月，在70個大中城市中，新房價(jià)格環(huán)比上漲的有61個，平均漲幅為0.6%，上漲數(shù)和漲幅均創(chuàng)1年來新高，而三四線城市是推動房價(jià)上漲的主力。

此外，目前絕大多數(shù)三四線樓市在售庫存消化周期降到15個月以下，觸及2017年8月住建部等六部委明確的“控制貨幣化安置比例”的庫存周期標(biāo)準(zhǔn)。

那么出于控房價(jià)或者去庫存的考慮，實(shí)施了4年多的棚改是否應(yīng)該退出或減速呢？棚改降速又是否會對樓市資金面以及開發(fā)投資和新開工造成負(fù)面沖擊呢？又該如何看待棚改本身、棚改和樓市的關(guān)系以及未來棚改的走向呢？

在上周的吹風(fēng)會上，住建部開宗明義地提出，棚改是“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措。這個定位很重要，棚改絕非單純地為了三四線樓市去庫存，更不是為了刺激樓市。

2014年3月發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》，提出將棚戶區(qū)和城中村改造納入國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略中，明確到2020年基本完成城市棚戶區(qū)改造的任務(wù)。

同年的兩會政府工作報(bào)告也提出，今后一個時(shí)期要著重解決好“三個1億人”問題，其中包括“改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村”。這也意味著，棚改是“三個1億人”新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的組成部分。

除了拆除危舊房、城中村等不具備當(dāng)代社區(qū)居住功能的房子外，棚改還兼顧完善城市功能、改善居住環(huán)境的使命。但是，無論拆遷及補(bǔ)償，社區(qū)服務(wù)配套，或補(bǔ)齊城市功能，都是一次性巨額投入并需要長期回收的大型項(xiàng)目。

當(dāng)前，棚改集中的城市，往往也伴隨著產(chǎn)能過剩、產(chǎn)業(yè)落后，人口外流和老齡化嚴(yán)重，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)重。在這種情況下，單靠當(dāng)?shù)卣?，很難推進(jìn)棚改，甚至有可能惡化當(dāng)?shù)貍鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)。由此，國開行PSL（抵押補(bǔ)充貸款）及貨幣化安置，補(bǔ)上配套短板，盤活存量空間，這是惠民生與房地產(chǎn)良性循環(huán)的結(jié)合。

眾所周知，“十三五”是我國全面建成小康的攻堅(jiān)階段，也是夯實(shí)內(nèi)需基礎(chǔ)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，更是落實(shí)共享發(fā)展、包容性發(fā)展理念，讓最廣大人民群眾充分分享城市化和工業(yè)化發(fā)展成果的關(guān)鍵階段。2008~2017年，全國棚改累計(jì)開工3896萬套，幫助約1億人“出棚進(jìn)樓”。

其中，2013~2017年，棚改累計(jì)開工2645萬套，占比達(dá)到68%，6000多萬居民“出棚進(jìn)樓”，享受到了現(xiàn)代社會有社區(qū)、有服務(wù)、有配套的商品住房和城市服務(wù)。

此外，棚改帶動有效投資和建材、裝修、家電等消費(fèi)，促進(jìn)上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長也發(fā)揮了積極作用。

因此，正如住建部所言，棚改持續(xù)推進(jìn)，對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生發(fā)揮了一舉多得的作用，其貢獻(xiàn)是歷史性的。

作為一項(xiàng)覆蓋全國的公共政策，加上棚改還有稅收、財(cái)政補(bǔ)貼和信貸等優(yōu)惠，在一些地方的執(zhí)行過程中可能確實(shí)有一些走偏。比如，有的地方將棚改政策覆蓋范圍擴(kuò)大到一般建制鎮(zhèn)；有的將道路拓展、歷史街區(qū)保護(hù)、文物修繕等帶來的房屋拆遷改造項(xiàng)目納入棚改范圍；也有的把房齡不長、結(jié)構(gòu)比較安全的居民樓納入了棚改范圍；再比如，有的項(xiàng)目配套設(shè)施與棚改安置住房并未同步規(guī)劃、同步報(bào)批、同步建設(shè)、同步交付使用，工程質(zhì)量出現(xiàn)了一些問題。

此外，還有一些地方政府，過分看重棚改對于城市空間的釋放，以及隨之而來的土地出讓收入、房地產(chǎn)開發(fā)和固定資產(chǎn)投資。

特別是2016年以來，在房地產(chǎn)市場明顯回升，商品住房庫存消化周期明顯下降的情況下，一些地方并未有針對性地及時(shí)調(diào)整完善政策，棚改貨幣化安置比例依然偏高，貨幣化安置產(chǎn)生過多的被動需求，人為助長住房供求矛盾及投機(jī)炒作。

針對這些問題，在最近的吹風(fēng)會上，住建部嚴(yán)格界定了棚改的范圍、貨幣化安置的原則以及棚改專項(xiàng)貸款投放的門檻。

不久前的7月6日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展2018年國務(wù)院大督查的通知》，明確了啟動新的棚改三年攻堅(jiān)計(jì)劃，也就是2018~2020年三年1500萬套，今年開工580萬套的任務(wù)。

此次吹風(fēng)會上，住建部再次強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)，同時(shí)公告了今年1~6月棚改累計(jì)開工363萬套，完成率到達(dá)63%的進(jìn)展情況，預(yù)示著今年棚改規(guī)模仍在高位。

按照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》，棚改將在2020年前基本完成。其中，2015~2017年完成700萬套、2018~2020年1000萬套，但2015~2017這3年就完成超過1800萬套，也即棚改目標(biāo)提前3年完成。

2018~2020是棚改掃尾階段，棚改及貨幣化安置的重點(diǎn)，也將集中在內(nèi)地省份腹地庫存較大的三四線城市及縣域。

未來，從規(guī)模上講，以工礦企業(yè)及城中村為主的棚戶區(qū)改造將式微，貨幣化安置比例也將會整體上下降，但通過公共服務(wù)“補(bǔ)短板”和均等化，讓更廣泛人民群眾享受城市化紅利的存量空間盤活，依舊會開展下去，比如農(nóng)村危房改造、鄉(xiāng)村振興、集體建設(shè)用地利用、租賃住房發(fā)展等，這些都是城鄉(xiāng)空間和房地產(chǎn)供給側(cè)改革的重要內(nèi)容，也將有效對沖房地產(chǎn)“去杠桿”對行業(yè)上下游及宏觀經(jīng)濟(jì)的影響。

更重要的是，從2005年遼寧啟動棚改算起，棚改已推進(jìn)了十幾年，2008年以后新型城鎮(zhèn)化全面提速、公共服務(wù)“補(bǔ)短板”，三四線城市在教育醫(yī)療、交通通訊、城市面貌、居住體驗(yàn)、生活消費(fèi)等方面，與大城市的差距持續(xù)縮小。棚改改善了城市基本面、降低了進(jìn)城成本，也逐漸建立起了助推內(nèi)需發(fā)力的強(qiáng)大基礎(chǔ)。（作者為深圳市房地產(chǎn)研究中心研究員）