●經過近20年的住房制度改革和發(fā)展，住房總量供不應求矛盾已經得到明顯緩解，必須轉變過去供不應求階段的住房發(fā)展理念，形成以人為本的住房發(fā)展理念，在發(fā)展中保障和改善民生，補齊民生短板、全面改善居住條件。

●面對新的住房發(fā)展階段，亟須改變住房宏觀調控工具化的傾向，改變過度強調住房經濟屬性的傾向，讓住房回歸居住本質屬性，針對不同收入、不同區(qū)域的差異性，根據分層、分城施策原則，精準界定不同類型住房產品的屬性。

●針對住房發(fā)展的不平衡不充分矛盾，我們亟須根據不同屬性住房需求特點，構建多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。

經過近20年的住房制度改革和發(fā)展，我國城鎮(zhèn)居民住房條件得到明顯改善，2016年城市人均居住建筑面積達到36.6平方米，比1998年住房制度改革之初幾乎翻了一番。住房總量供不應求矛盾已經得到明顯緩解，同時，住房發(fā)展不平衡不充分矛盾仍然存在，并對經濟結構平衡、新型城鎮(zhèn)化以及金融風險的影響日益突出。

十九大報告提出，堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居，系統闡述了未來一個階段我國住房政策的價值取向、制度框架和發(fā)展目標，為解決新時代住房領域的不平衡不充分矛盾提供了一個清晰的路線圖和解決方案。

　　新時代需要建立

　　新的住房發(fā)展理念

近年來，住房迅猛發(fā)展對宏觀經濟、地方財政、金融資產以及家庭財富等方面產生了巨大拉動作用。主要表現為以下幾個方面：

第一，房地產成為拉動經濟增長的重要動力。2016年房地產業(yè)和建筑業(yè)的增加值占GDP比重為13.1%，房地產的帶動作用可以涉及到整個經濟的30%左右。第二，房地產成為地方財力的重要支撐。2016年國有土地使用權出讓收入3.7萬億，相當于當年地方政府本級稅收收入的57.9%。第三，房地產相關貸款成為銀行資產配置主體。截至2016年末，全國主要金融機構（含外資）房地產貸款余額為26.7萬億，占各項貸款余額的25%。第四，住房成為居民重要的家庭財富。據有關測算，中國城鎮(zhèn)居民住房資產占總資產的比重為69%，而美國這一比例僅為29%。

但從經濟發(fā)展規(guī)律、新型城鎮(zhèn)化建設要求以及金融系統穩(wěn)健性來看，房地產的高速發(fā)展具有階段性，并且是不可持續(xù)的。

第一，房地產投資對宏觀經濟帶動作用下降是經濟發(fā)展的客觀規(guī)律。根據全國第六次人口普查數據和近年來住房建設竣工情況測算，在全國城鎮(zhèn)常住人口中，家庭戶均住房套數已經達到1.0套以上，即過去住房供不應求的總體矛盾已經得到緩解，本地戶籍城鎮(zhèn)居民的住房問題已經得到基本解決。中國住房已經進入新的發(fā)展階段，原來動輒兩位數的投資增速將不會成為常態(tài)。

第二，房地產吸引大量財富涌入的“一枝獨秀”局面不可持續(xù)。除了一般意義上的銀行信貸，一些金融資產還通過信托、理財等渠道進入房地產領域，有些人還通過消費貸、經營貸等方式為房地產提供杠桿。這必然帶來兩方面嚴重結果。一方面是家庭消費潛力萎縮，特別是一些住房抵押貸款還款比例過高的家庭，消費能力和發(fā)展能力被嚴重削弱。另一方面，由于資金過度配置給房地產領域，直接導致實體經濟融資被擠占，經濟結構出現失衡局面。

第三，房地產市場高位運行導致新型城鎮(zhèn)化成本抬升，提高了農業(yè)轉移人口進城門檻。相當一部分農業(yè)轉移人口的家庭財富積累還相對薄弱，高企的房價勢必增加新市民進城的綜合成本，進而影響到新型城鎮(zhèn)化建設進程。

第四，房地產泡沫逐步積累將對金融體系的穩(wěn)健性產生潛在風險。從美國、日本和香港住房市場變化和政策變化情況觀察，過度加杠桿甚至較長時間維持低利率是房價大幅上漲并產生房地產泡沫的重要原因。

第五，住房的財富效應導致社會群體分化，有房無房家庭之間的財富懸殊。由于近年來房地產市場持續(xù)普漲且幅度較大，前期購房家庭的資本利得豐厚。同時，住房資產在信貸杠桿的作用下，催生了自我強化的馬太效應。對于中高收入家庭來說，由于更具備使用信貸杠桿的能力，所以也更容易享受到住房資產增值的收益。對于中低收入家庭來說，商業(yè)性信貸支持不足，即使是購買首套、中小戶型的住房也往往會面臨貸款額度不足、貸款成本壓力相對較大的問題。另外，住房市場的區(qū)域分化也造成不同地區(qū)的家庭財富差距拉大傾向。

面對新時代的新特點新要求，面對住房領域發(fā)展不平衡不充分問題，必須轉變過去供不應求階段的住房發(fā)展理念，堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，真正形成以人為本的住房發(fā)展理念，在發(fā)展中保障和改善民生，補齊民生短板、全面改善居住條件。與此同時，要提高防范房地產市場系統性風險能力，不斷完善財政、稅收、金融、土地、規(guī)劃等相關公共政策體系，有效控制防范房地產系統性風險，從而實現住房平穩(wěn)健康發(fā)展，確保廣大居民能夠安居樂業(yè)，實現住有所居的發(fā)展目標，不斷滿足人民日益增長的對美好生活的需要。

　　新時代需要

　　準確界定住房屬性

住房既是具有居住功能的民生產品，也是具有較高價值量的資本品。在住房總量供不應求的階段，房價持續(xù)走高的主要動力是供求基本面造成的，即使出現階段性庫存往往會在下一個經濟周期中被消化掉，這也是過去10余年中國住房市場價格特征的基本邏輯。但在住房供求總量達到基本平衡的階段以后，住房市場對信貸、稅收、土地等政策更加敏感，或者說更容易在不當的政策刺激下，誘發(fā)房地產市場泡沫。

因此，面對新的住房發(fā)展階段，亟須改變住房宏觀調控工具化的傾向，改變過度強調住房經濟屬性的傾向，更加準確界定住房的本質屬性。新時代的住房理念就是要讓住房回歸居住本質屬性，與此同時，針對不同收入、不同區(qū)域的差異性，根據分層、分城施策原則，精準界定不同類型住房產品的屬性。

對低收入住房困難家庭，政府應提供具有福利性住房。

低收入居民的住房水平不僅是反映一個國家（地區(qū)）經濟社會發(fā)展水平和居民生活水平的重要標志，而且對于改善民生，促進社會和諧穩(wěn)定都具有重要意義。因此，確保低收入居民“住有所居”是各國公共政策的重要目標和主要著力點。

無論是采取實物配租方式，還是提供租賃補貼，政府必須為民生兜底，加大財政投入力度，責無旁貸地為低收入住房困難家庭提供救濟型住房產品。美國政府對低收入家庭的住房保障方式就隨著不同發(fā)展階段調整住房政策，在1940年代的住房嚴重短缺階段，直接為低收入群體建設租賃住房，當1960年代住房短缺問題緩解之后，提出補貼住房建設計劃和房租補貼計劃，當住房供求進入到更加平衡階段，聯邦政府逐步減少對公共住房的直接參與，而是通過稅收抵扣等間接政策，幫助低收入家庭減輕住房支付壓力。

對中等收入家庭，特別是“夾心層”家庭，政府應提供多種形式的支持，保障其基本居住。

所謂“夾心層”家庭是那些家庭收入超出住房保障標準，但又難以完全通過市場化渠道解決住房的家庭。

在解決夾心層家庭住房困難時，必須考慮中國新型城鎮(zhèn)化進程的一個特殊性——新市民。即在夾心層家庭中，與原來的當地市民相比，新市民的住房矛盾更為突出。有關數據表明，中國城鎮(zhèn)住房自有率高達88%左右。但從戶籍結構分析，我國新市民的住房自有率為65%，農村進城務工者的住房自有率則更低，這表明在新型城鎮(zhèn)化過程中，新市民住房租賃需求規(guī)模較大，對住房租賃市場有效供給提出更高要求。同時，新市民呈現家庭化流動趨勢。新市民租賃需求也從過去單身住房為主，正在向核心家庭住房需求轉變，這對租賃住房質量、功能適用性、居住私密性都提出更高要求。

相當一部分農業(yè)轉移人口的家庭財富積累還相對薄弱，新市民的住房支付能力與真正實現購房需求仍有一定差距。因此，政府應該對夾心層家庭，特別是新市民家庭購買首套、中小戶型、中低價位的自住住房，提供相應的政策支持，推動新市民家庭完成城鎮(zhèn)化進程。

對高收入家庭，政府提供市場化屬性的商品住房。

應客觀看待住房的投資屬性和財富屬性，使高收入家庭通過健康有序的房地產市場解決住房問題，并逐步提升居住品質。

對商品房市場，限制其投資屬性過度膨脹，抬高投機需求入場門檻。采取政策性手段和市場化手段相結合的方式，降低商品房市場“順周期”效應。對市場化屬性的住房，政府要做的是提供良好規(guī)范的市場環(huán)境，及時進行風險提示和控制，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

　　構建多主體供給、多渠道保障、

　　租購并舉的住房制度

針對上述住房發(fā)展的不平衡不充分矛盾，我們亟須根據不同屬性住房需求特點，構建多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。

形成多主體、多渠道的住房供應體系。

對低收入家庭住房，應充分發(fā)揮政府主體責任。在供求關系寬松的地區(qū)，以租金補貼或租房券為主，讓低收入家庭通過租賃市場解決住房困難。在供求關系緊張的地區(qū)，仍要適當建設由財政支出為主的公共租賃住房。對夾心層家庭，進一步增加供給渠道，逐步將新市民納入公共租賃住房體系。引入專業(yè)住房租賃機構，提高租賃住房項目建設和運營水平。向已經具備穩(wěn)定就業(yè)的首次購房家庭提供共有產權住房，嚴格設置共有產權住房的退出方式，避免公共補貼泛化和流失。對高收入家庭，則完全通過更加規(guī)范的房地產市場來提供住房。

優(yōu)化和拓寬土地供給渠道。

選擇區(qū)位適宜的農村集體建設用地，建設租賃型住房和共有產權住房，兼顧政府、村集體和個人利益，控制好土地的征地拆遷成本，降低租賃住房項目的綜合成本，使參與建設運營的社會資本形成合理的投資收益預期。在城市建成區(qū)內，釋放閑置土地的潛力，由政府成立的公司統一建設公共租賃住房或共有產權住房。提高土地規(guī)劃與城市總體規(guī)劃、產業(yè)規(guī)劃協調性，提高多規(guī)合一力度。按照城市功能發(fā)展的客觀需要，調整好住宅用地與產業(yè)用地的比例關系，解決住宅用地價格和工業(yè)用地價格的剪刀差問題，實現住宅、工業(yè)、商業(yè)三者用地的協調配置。

　　完善房地產稅收體系。

對參與建設公共租賃住房的機構，在企業(yè)所得稅和增值稅環(huán)節(jié)應給予較大幅度的減免，切實提高項目經濟上的可持續(xù)性。鼓勵業(yè)主將住房交由政府所屬機構代持經營，并在個人所得稅甚至是未來開征的房產稅等方面給予優(yōu)惠。在總體稅負水平不增加的基礎上，適時推出房產稅，調整好交易環(huán)節(jié)和持有環(huán)節(jié)的稅負分配，覆蓋到存量房和新建住房，不能造成稅收不公平現象，處理好土地出讓收益與房產稅的關系，對每個家庭采取足夠的減免額度，減少征收房產稅對普通收入家庭的沖擊，通過適宜的累進制設計，充分發(fā)揮對社會財富分配的調整作用。

　　發(fā)展多層次的住房金融制度。

近期，住房貸款的綜合加權利率持續(xù)走高，這與商業(yè)性信貸規(guī)模收緊和風險控制有直接關系。一方面的確有效抑制了投資投機需求，另一方面也使基本自住需求受到明顯抑制，有些城市購買首套住房的利率也調整到1.1倍利率。

縱觀歷次房地產調控，之所以出現一收就冷、一放就熱的現象，一個很重要的原因就是住房金融調控的精準度不夠。在既有的住房金融制度下，很難實現自住需求與投資需求的分層調控。因此，亟須加快形成商業(yè)性住房金融與政策性住房金融互為補充的制度體系。可積極穩(wěn)慎推進住房公積金制度改革，建立政策性住房金融機構，利用好互助性住房儲蓄金融自身優(yōu)勢，通過個人所得稅減免、政府貼息支持、合理制定貸款模式，實現向中低價位、中小套型、首套置業(yè)的基本住房需求傾斜，為基本住房需求提供穩(wěn)定、長期、低息的住房抵押貸款。為提高住房公積金制度本身的吸引力，可向共有產權住房、公共租賃住房建設提供建設貸款，并優(yōu)先向住房公積金繳存人進行配售、配租。在國家層面建立統一的住房公積金流動性風險管理機構，通過政府信用支持、發(fā)行金融債、資產證券化等多種手段，發(fā)揮住房公積金對基本住房需求的政策支持潛力。

（作者系國務院發(fā)展研究中心研究員）