2019年“穩(wěn)房價”是基調(diào)。在人口流入量大、住房價格高的特大城市和大城市要積極盤活存量土地，加快推進租賃住房建設(shè)。繼續(xù)保持調(diào)控政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性，加強房地產(chǎn)市場供需雙向調(diào)節(jié)，改善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，支持合理自住需求，堅決遏制投機炒房，確保市場穩(wěn)定。

房地產(chǎn)政策的松緊程度取決于房地產(chǎn)市場發(fā)展的景氣狀況，帶有逆周期調(diào)整的性質(zhì)。無論是“因城施策”還是“一城一策”，實際上就是要各個城市根據(jù)當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場的實際情況采取調(diào)控措施，這是未來房地產(chǎn)調(diào)控的基本原則，就是保持房地產(chǎn)市場健康平穩(wěn)發(fā)展，不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險。

當(dāng)前，房地產(chǎn)市場在“房住不炒”的戰(zhàn)略定位指導(dǎo)下，堅持因城施策，一城一策，落實城市主體責(zé)任，房地產(chǎn)市場調(diào)控取得了明顯成效。2019年上半年，房地產(chǎn)市場總體呈現(xiàn)平穩(wěn)回落態(tài)勢，各類物業(yè)銷售面積均呈負(fù)增長態(tài)勢，土地購置面積和土地成交價款均大幅下降，住宅投資熱與商辦類物業(yè)投資冷的現(xiàn)象仍然延續(xù)。雖然3、4月份各地房屋銷售情況呈現(xiàn)“小陽春”態(tài)勢市場預(yù)期有所好轉(zhuǎn)，但5月份的市場數(shù)據(jù)回落說明樓市回暖尚不穩(wěn)定，樓市“小陽春”動力明顯不足，這場由于資金寬松導(dǎo)致的“小陽春”，在政策影響下已經(jīng)快速退燒，尤其是部分三四線城市可能會繼續(xù)步入降溫的通道，接下來房地產(chǎn)市場有可能會進入新一輪的調(diào)整期。

上半年房地產(chǎn)市場運行的突出特點

從2019年1至5月份全國房地產(chǎn)開發(fā)和銷售情況來看，主要表現(xiàn)出三個方面明顯變化：

第一，各類物業(yè)銷售面積均負(fù)增長，銷售價格漲幅回落。住宅、辦公樓、商業(yè)營業(yè)用房銷售面積全部負(fù)增長。1—5月份，商品房銷售面積5.6億平方米，同比下降1.6%，降幅比1—4月份擴大1.3個百分點。其中，住宅銷售面積下降0.7%，辦公樓銷售面積下降12.2%，商業(yè)營業(yè)用房銷售面積下降12.9%。同時，商品房銷售額51773億元，同比增長6.1%，其中，住宅銷售額增長8.9%，辦公樓銷售額下降12.3%，商業(yè)營業(yè)用房銷售額下降9.7%。由此可計算得出，2019年1—5月份，商品房平均銷售價格為9325元/平方米，同比增速為7.8%，同比漲幅回落0.8個百分點。其中住宅成交均價9243元/平方米，同比上漲9.7%；商業(yè)營業(yè)用房成交均價同比上漲3.6%；辦公樓成交均價同比下跌0.1%。商品房均價與2018年全年相比上漲6.7%，漲幅回落2.86個百分點。其中，住宅上漲8.2%，辦公樓上漲2.1%，商業(yè)營業(yè)用房上漲1.7%。

第二，土地購置面積和土地成交價款均大幅下降。2019年1—5月份，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地購置面積同比下降33.2%，土地成交價款同比下降35.6%，土地購置面積和土地成交價款的跌幅之大前所未有，土地購置面積是自1998年以來的最大跌幅，土地成交價款是自最早此數(shù)據(jù)公布的2004年以來的最大跌幅。而且，土地成交價款跌幅超過土地購置面積，土地平均成交價格有所下降。1—5月份，土地平均成交價格為4389元/平方米，同比增速為-3.5%，是2012年以來首次同比下跌，比2018年全年的5525元/平方米低21%、比2017年的5349元/平方米低18%，這是自2012年以來首次出現(xiàn)土地成交價格下降的情況。由于土地價格是形成商品房價格的基礎(chǔ)要素，其漲跌在滯后1-2年后將反映到商品房市場。因此短期內(nèi)，土地市場對新建商品房市場價格有拉低作用。

第三，住宅投資火熱與商辦類物業(yè)投資疲軟的現(xiàn)象仍然延續(xù)。2019年1—5月份，全國房地產(chǎn)開發(fā)投資同比增長11.2%，比2018年房地產(chǎn)開發(fā)投資9.5%的增幅有所上升，如果全年能保持這樣的投資勢頭，將是自2015年以來首次重回兩位數(shù)增幅。房地產(chǎn)開發(fā)投資增長為住宅投資增幅帶動，1—5月份住宅投資同比增長16.3%，而辦公樓和商業(yè)營業(yè)用房投資均為負(fù)增長，投資增速分別為-3.6%和-9.7%。住宅投資火熱與商辦類物業(yè)投資疲軟的現(xiàn)象仍然延續(xù)。其中，辦公樓投資雖為負(fù)增長但降幅比2018年有所收窄，商業(yè)營業(yè)用房投資降幅則比2018年進一步擴大。從地區(qū)差異來看，1—5月份西部地區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)投資增速約為東部、中部地區(qū)的兩倍，東北地區(qū)投資增幅最低，東部、中部、西部、東北地區(qū)投資同比增幅分別為9.7%、9.2%、18.5%和7.1%。同時，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)房屋施工面積同比增長8.8%，房屋新開工面積同比增長10.5%。

總體來看，上半年的房地產(chǎn)市場特點突出表現(xiàn)為：市場成交乏力，商品住房銷售將進一步回落；土地成交面積、金額累計增速雙雙大幅回調(diào)將對未來市場形成較大的下行壓力；總體開發(fā)投資依舊維持較高水平，但房地產(chǎn)投資增速將進一步回調(diào)。預(yù)期2019年房地產(chǎn)市場平穩(wěn)調(diào)整態(tài)勢不會發(fā)生實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。

影響未來房地產(chǎn)市場走勢的幾個關(guān)鍵因素

綜合2018年與2019年上半年的房地產(chǎn)市場情況，未來房地產(chǎn)市場可能存在的一些苗頭性、傾向性、潛在性問題，值得引起關(guān)注。

第一，城市極化帶來的部分城市房價上漲過快。中國的城市化已經(jīng)走向了一個新的階段，即以部分二線超大城市為核心的城市形成了新的增長極。無論是房價上漲幅度還是持續(xù)時間，一些二線甚至個別三線城市都完全超越了一線城市。如果城市的房價上漲是有基本面支撐的，那風(fēng)險相對來說是可控的；相反，如果城市的房價上漲并沒有基本面支撐，純粹由房價繼續(xù)上漲的預(yù)期支撐，那就是泡沫需要加強風(fēng)險防范。當(dāng)前部分二線熱點城市和個別三線城市由于大量青壯年人口流入、城市經(jīng)濟增長推動了房地產(chǎn)市場的繁榮，但同時，資本市場安全優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品短缺的大環(huán)境沒有改變，這使得房價的增長帶來的投機投資需求在一些二線城市仍然非常旺盛。此外，一些地方采取的行政性措施，如新房搖號，實際上增加了很多套利需求。

第二，棚改退出后部分中小城市的市場隱憂顯現(xiàn)。由于去庫存、棚戶區(qū)改造的政策效果疊加，全國商品房待售面積繼續(xù)大幅減少，相比大中城市而言，中小城市對房地產(chǎn)市場銷售量增幅的貢獻更大，主要受棚改政策影響。未來棚改融資將由政府購買棚改服務(wù)模式轉(zhuǎn)向以發(fā)行棚改專項債為主，鼓勵國開行、農(nóng)發(fā)行對收益能平衡的棚改項目繼續(xù)貸款。隨著去庫存、棚戶區(qū)改造政策的收緊、中小城市市場飽和度的增加，缺乏人口和產(chǎn)業(yè)支撐的中小城市房地產(chǎn)市場風(fēng)險將有所提升。

第三，收縮型城市面臨房地產(chǎn)價格下跌的可能。在經(jīng)歷了30多年的高速增長和快速擴張后，以一些工礦城市和資源型城市為代表的局部收縮已初見端倪。在全球化和信息化的推動下，各種社會經(jīng)濟要素會進一步向特大城市和城市群地區(qū)聚集，加上全球經(jīng)濟增長放緩等潛在風(fēng)險和不確定因素的存在，個別城市出現(xiàn)收縮問題不可避免，難免不對收縮城市房價產(chǎn)生沖擊。因此，在中國目前城鎮(zhèn)化減速階段，對于部分有收縮跡象或已經(jīng)收縮的城市要最大程度避免不必要的城市擴張和城市郊區(qū)的房地產(chǎn)項目，減小后期城市更新發(fā)展規(guī)劃的難度。同時對于有收縮跡象的城市在要避免增量規(guī)劃，逐步轉(zhuǎn)為存量規(guī)劃，甚至減量規(guī)劃。將城市發(fā)展重點轉(zhuǎn)向現(xiàn)有存量土地的再開發(fā)，依據(jù)城市發(fā)展環(huán)境與自身優(yōu)勢，調(diào)整城市的性質(zhì)與功能。

第四，住房租賃市場或面臨集體土地入市的沖擊。在“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”的政策導(dǎo)向下，各地紛紛出臺政策措施大力發(fā)展住房租賃市場。其中，利用集體土地建設(shè)租賃住房對市場的影響不可小覷。以北京市為例，計劃自2017年至2021年五年內(nèi)供應(yīng)1000公頃集體土地用于建設(shè)集體租賃住房，平均每年供地任務(wù)量約200公頃；2018年度北京市建設(shè)用地供應(yīng)計劃中，計劃供應(yīng)國有住宅用地1000公頃、集體土地租賃住房用地200公頃，集體土地租賃住房用地占全部住宅用地的六分之一，2018年底已實現(xiàn)集體土地租賃住房用地供應(yīng)209.2公頃，完成率達105%?？梢灶A(yù)期，在未來幾年，隨著集體土地租賃住房用地的供給與集體土地租賃住房的建設(shè)，相當(dāng)數(shù)量的新增租賃房源將集中入市，這將給當(dāng)?shù)氐淖》孔赓U市場帶來不小的沖擊。

第五，土地市場成交下降或使地方財政收入承壓。2018年土地購置面積繼續(xù)增加，但土地平均成交價格增幅明顯收窄，土地平均成交價格同比增加3.3%，大大低于自2013年起土地平均成交價格10%至30%的增幅。2019年上半年更是出現(xiàn)了土地購置面積和土地成交價款均大幅下降的情況。土地成交下降，一方面是房地產(chǎn)信貸資金總體收緊的情況并未改變，部分地塊出讓附帶條件過多令房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的拿地意愿降低；另一方面房地產(chǎn)企業(yè)融資成本較高，未來形勢不明，在土地價格水平高位時房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的拿地態(tài)度趨于謹(jǐn)慎。土地市場成交大幅下降，必將使財政收入減少的壓力有所增加。2019年1至5月份，國有土地使用權(quán)出讓收入同比下降6.0%，而且自2019年起國有土地使用權(quán)出讓收入就一直處于負(fù)增長的狀態(tài)。未來如果土地市場成交繼續(xù)保持下行的態(tài)勢，財政收入減少的壓力將進一步加大。

“房住不炒”的政策調(diào)控思路不斷完善

自2016年中央經(jīng)濟工作會議提出“房住不炒”的定位以來，延續(xù)了兩年多的調(diào)控政策取得了預(yù)期的效果，使得長期形成的房價上漲預(yù)期發(fā)生了實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。尤其是2018年下半年以來，住房銷售漲幅放緩、土地溢價率持續(xù)下降、土地流拍數(shù)量激增，房地產(chǎn)開發(fā)投資增速放緩，市場下行壓力增大。各地紛紛出臺措施放松限制性調(diào)控政策，緩解市場壓力。但中央“房住不炒、因城施策”的調(diào)控思路并未發(fā)生根本改變，未來房地產(chǎn)調(diào)控政策將從以下三個維度進一步拓寬加厚。

第一，穩(wěn)定——房地產(chǎn)市場健康平穩(wěn)發(fā)展是重中之重。2018年12月24日，住建部部長王蒙徽表示，2019年將以穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期為目標(biāo)，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，要以解決新市民住房問題為主要出發(fā)點，補齊租賃住房短板。因此，2019 年“穩(wěn)房價”是基調(diào)。在人口流入量大、住房價格高的特大城市和大城市要積極盤活存量土地，加快推進租賃住房建設(shè)。繼續(xù)推進集體土地建設(shè)租賃住房試點工作。深化住房公積金制度改革，研究建立住宅政策性金融機構(gòu)，加大對城鎮(zhèn)中低收入家庭和新市民租房購房的支持力度，全面提高住房公積金服務(wù)效能和管理水平。繼續(xù)保持調(diào)控政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性，加強房地產(chǎn)市場供需雙向調(diào)節(jié)，改善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，支持合理自住需求，堅決遏制投機炒房，確保市場穩(wěn)定。

第二，分化——房地產(chǎn)調(diào)控政策分化是大勢所趨。房地產(chǎn)政策的松緊程度取決于房地產(chǎn)市場發(fā)展的景氣狀況，帶有逆周期調(diào)整的性質(zhì)。當(dāng)前，一二線熱點城市房地產(chǎn)主要依靠市場、人口增量驅(qū)動，三四線城市則主要依靠棚改政策驅(qū)動。因此，房地產(chǎn)調(diào)控政策也出現(xiàn)了明顯的分化趨勢。無論是“因城施策”還是“一城一策”，實際上就是要各個城市根據(jù)當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場的實際情況采取調(diào)控措施，這是未來房地產(chǎn)調(diào)控的基本原則，就是保持房地產(chǎn)市場健康平穩(wěn)發(fā)展，不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險。在市場壓力較大的一二線熱點城市，將繼續(xù)維持嚴(yán)厲的調(diào)控政策不放松，在防范房地產(chǎn)價格泡沫的同時，著眼于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，從土地、金融、稅收等方面推進住房制度改革；而在其他三四線城市則將維持房地產(chǎn)市場穩(wěn)定，防范房地產(chǎn)市場價格下跌過快作為首要任務(wù)。

第三，放權(quán)——更加注重地方政府在房地產(chǎn)調(diào)控中的主體責(zé)任。2018年12月19日至21日，中央經(jīng)濟工作會議用66個字定位了房地產(chǎn)市場：“要構(gòu)建房地產(chǎn)市場健康發(fā)展長效機制，堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，因城施策、分類指導(dǎo)，夯實城市政府主體責(zé)任，完善住房市場體系和住房保障體系。”在今年的政府工作報告中將落實城市主體責(zé)任進一步明確，意味著地方政府調(diào)控房地產(chǎn)市場的自主權(quán)力進一步擴大。強調(diào)“因城施策”、“一城一策”，更加注重各地政府在房地產(chǎn)調(diào)控中的主體責(zé)任和自主權(quán)的擴大，體現(xiàn)了中央調(diào)控政策的原則性和地方調(diào)控措施的靈活性的結(jié)合。

對當(dāng)前房地產(chǎn)市場的總體認(rèn)識及建議

首先，上半年部分二線城市市場熱度顯著回升引發(fā)了調(diào)控的再次升級。為遏制地價的持續(xù)上揚，已經(jīng)有多城對土地拍賣規(guī)則進行了相關(guān)調(diào)整。由此看來，“房住不炒”依然是調(diào)控的核心，“以穩(wěn)為主、一城一策”的政策基調(diào)沒有改變。而結(jié)合5月的土地成交情況來看，土地市場投資熱度已經(jīng)有一定的緩解，土拍溢價率明顯回落。這說明，市場調(diào)控已經(jīng)有所奏效，房企對市場預(yù)期逐漸放低，拿地逐漸回歸理性。各類土拍新規(guī)調(diào)整雖然在短期內(nèi)緩解部分地市高熱現(xiàn)象，但并未對市場長期走向產(chǎn)生實質(zhì)性作用。要維持地價的平穩(wěn)，關(guān)鍵還是要適度加大熱點城市的土地供應(yīng)，促使土地市場供求平衡，真正實現(xiàn)“穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期”的目標(biāo)。

其次，由于不同城市能級的市場運行結(jié)果呈現(xiàn)明顯分化的趨勢，一二線城市以保障剛需和改善性需求為重點，適當(dāng)松動過緊的行政管制措施，在政策邊際改善之下，市場成交活躍度將有所提升，銷售面積同比可能實現(xiàn)小幅增長；大部分三四線城市已完成去庫存的地區(qū)將逐步退出或減少貨幣化安置。失去強政策托底且市場需求明顯透支，市場銷售有可能重回下行通道。雖然3、4月份各地房屋銷售情況呈現(xiàn)“小陽春”態(tài)勢，市場預(yù)期有所好轉(zhuǎn)，但5月份的市場數(shù)據(jù)說明樓市回暖尚不穩(wěn)定，樓市小陽春明顯動力不足，部分三四線城市可能會逐漸步入降溫的通道之中，房地產(chǎn)市場有可能會進入新一輪的調(diào)整期。房地產(chǎn)市場應(yīng)重點防范部分三四線城市價格快速下跌的風(fēng)險。

最后，不論短期調(diào)控還是長效機制，房地產(chǎn)政策總體目標(biāo)是一致，即保持市場基本穩(wěn)定，防止大起大落?？梢哉f，房地產(chǎn)市場基本穩(wěn)定本身就是對國民經(jīng)濟的重大貢獻。目前，中央采取的因城施策、分類調(diào)控的大方向是正確的，也產(chǎn)生了良好效果，市場風(fēng)險總體可控。面對市場價格波動壓力，應(yīng)進一步細分調(diào)控手段。一方面要“堵”，另一方面也要“疏”，將壓力在達到危險邊界前進行疏導(dǎo)和化解。同時，應(yīng)加強全國市場壓力分布實時監(jiān)測、預(yù)測和預(yù)警，對過度上漲和下跌城市及區(qū)域進行深度跟蹤調(diào)研和輔導(dǎo)調(diào)控。

（作者單位：中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所）