防止公共利益擴(kuò)大化——

征收拆遷必須依法

無(wú)論是征收農(nóng)村集體土地，還是征收城市國(guó)有土地上的房屋，都因涉及產(chǎn)權(quán)問(wèn)題而備受關(guān)注。近日，最高人民法院發(fā)布一批典型案例，關(guān)注征收拆遷糾紛，樹(shù)立裁判規(guī)則。解決好征收拆遷糾紛，不僅是保障群眾合法權(quán)益的需要，而且有利于推進(jìn)政府依法行政，規(guī)范執(zhí)法。如遇征收拆遷糾紛，該如何依法訴訟、依法維權(quán)？行政機(jī)關(guān)實(shí)施征收拆遷，要如何做到于法有據(jù)、規(guī)范文明？典型案例給予啟示。

借緊急避險(xiǎn)之名行違法強(qiáng)拆之實(shí)

“針對(duì)征收拆遷領(lǐng)域的行政執(zhí)法活動(dòng)，近年來(lái)人民法院妥善處理城市發(fā)展過(guò)程中的公共利益和產(chǎn)權(quán)保護(hù)之間的關(guān)系，著力營(yíng)造公平公正的法治環(huán)境。”最高人民法院行政庭庭長(zhǎng)黃永維表示。

在行政執(zhí)法活動(dòng)尤其是不動(dòng)產(chǎn)征收中，程序違法是一種常見(jiàn)多發(fā)的違法形態(tài)。典型案例顯示，對(duì)于借緊急避險(xiǎn)為由行違法強(qiáng)拆之實(shí)的情形，人民法院會(huì)依法判決撤銷(xiāo)被訴行為。這也彰顯了行政訴訟保護(hù)公民產(chǎn)權(quán)的制度功能。

吉林省人民政府在2010年作出批復(fù)，同意對(duì)向陽(yáng)村集體土地實(shí)施征收，王江超等3人所有的房屋被列入征收范圍。在王江超等3人與征收部門(mén)就房屋補(bǔ)償安置問(wèn)題未達(dá)成一致意見(jiàn)的情況下，長(zhǎng)春市國(guó)土資源管理局作出責(zé)令交出土地決定。

針對(duì)涉案房屋如何順利實(shí)施征收的問(wèn)題，當(dāng)?shù)卣块T(mén)又想到了其他方式。經(jīng)當(dāng)?shù)亟值擂k事處報(bào)告，吉林省建筑工程質(zhì)量檢測(cè)中心作出鑒定，認(rèn)定涉案房屋屬于“D級(jí)危險(xiǎn)”房屋。隨后，長(zhǎng)春市九臺(tái)區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局對(duì)涉案房屋作出緊急避險(xiǎn)決定。在催告、限期拆除未果的情況下，九臺(tái)區(qū)住建局對(duì)涉案房屋實(shí)施了強(qiáng)制拆除。王江超等3人對(duì)上述緊急避險(xiǎn)決定不服，提起行政訴訟。

經(jīng)法院一審、二審，被訴的緊急避險(xiǎn)決定被判撤銷(xiāo)。根據(jù)《城市危險(xiǎn)房屋管理規(guī)定》相關(guān)要求，提出危房鑒定的申請(qǐng)主體應(yīng)當(dāng)是房屋所有人和使用人，本案系當(dāng)?shù)亟值擂k事處申請(qǐng)，主體不合適。九臺(tái)區(qū)住建局將緊急避險(xiǎn)決定直接貼于無(wú)人居住的房屋外墻，送達(dá)方式違法。該局在征收部門(mén)未予補(bǔ)償?shù)那闆r下，對(duì)涉案房屋作出拆除的緊急避險(xiǎn)決定，不符合正當(dāng)程序。

“政府在拆遷過(guò)程中時(shí)常選擇性執(zhí)法，對(duì)于同意在補(bǔ)償協(xié)議上簽字且按照要求搬遷的拆遷戶(hù)，拆遷方會(huì)認(rèn)定其房屋為合法建筑給予補(bǔ)償，對(duì)于其他不配合的拆遷戶(hù)則認(rèn)定為違章建筑予以強(qiáng)拆，因?yàn)椴疬`可以大幅度提高拆遷進(jìn)度。”北京圣運(yùn)律師事務(wù)所主任王有銀說(shuō)，自2011年《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》實(shí)施以后，最高法發(fā)布司法解釋?zhuān)瑥拇嗽贌o(wú)行政強(qiáng)拆，目前只有司法強(qiáng)拆。

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》明確指出，完善土地、房屋等財(cái)產(chǎn)征收征用法律制度，合理界定征收征用適用的公共利益范圍，不將公共利益擴(kuò)大化，細(xì)化規(guī)范征收征用法定權(quán)限和程序。

最高法行政庭審判長(zhǎng)于泓表示，在審理征收拆遷類(lèi)案件中，人民法院要準(zhǔn)確把握立法精神，合理界定公共利益范圍，審查涉案征收項(xiàng)目是否合乎公益要求和比例原則，堅(jiān)決防止公共利益擴(kuò)大化。同時(shí)，要切實(shí)保障民眾的知情權(quán)，遵循及時(shí)合理補(bǔ)償原則，完善國(guó)家補(bǔ)償制度。

行政協(xié)議未約定可依法“填漏補(bǔ)缺”

隨著“放管服”改革的不斷深化，行政管理手段多樣化是發(fā)展趨勢(shì)，其中行政協(xié)議即是行政多樣化手段的體現(xiàn)之一。

在王艷影訴遼寧省沈陽(yáng)市渾南現(xiàn)代商貿(mào)區(qū)管理委員會(huì)履行補(bǔ)償職責(zé)案中，王艷影與行政機(jī)關(guān)通過(guò)簽訂國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償安置協(xié)議確定了各自的權(quán)利義務(wù)，但協(xié)議存在遺漏事項(xiàng)的情形。在協(xié)議履行過(guò)程中，新出臺(tái)的地方政府規(guī)章明確，對(duì)超期未回遷情形作出雙倍支付臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)。法院據(jù)此判令行政機(jī)關(guān)按照上述規(guī)定追加補(bǔ)償原告超期未回遷期間一倍的臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)。

最高法行政庭副庭長(zhǎng)王振宇說(shuō)，對(duì)行政機(jī)關(guān)確因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由改變承諾的，要依法判令補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)損失。最高法將適時(shí)制定專(zhuān)項(xiàng)司法解釋對(duì)行政協(xié)議予以規(guī)范。

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》確立了征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開(kāi)原則，并對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)選擇、評(píng)估過(guò)程運(yùn)行、評(píng)估結(jié)果送達(dá)以及申請(qǐng)復(fù)估、申請(qǐng)鑒定等關(guān)鍵程序作出了具有可操作性的明確規(guī)定。

評(píng)估報(bào)告作為確定征收補(bǔ)償價(jià)值的核心證據(jù)，人民法院能否依法對(duì)其有效審查，在很大程度上決定著案件能否得到實(shí)質(zhì)解決，被拆遷人的合法權(quán)益能否得到充分保障。

在吉林省永吉縣龍達(dá)物資經(jīng)銷(xiāo)處訴吉林省永吉縣人民政府征收補(bǔ)償案中，法院一審、二審都認(rèn)為，被訴房屋征收補(bǔ)償決定依據(jù)的評(píng)估報(bào)告存在沒(méi)有評(píng)估師簽字，未附帶設(shè)備、資產(chǎn)明細(xì)或者說(shuō)明，未標(biāo)注或者釋明被征收人申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估的權(quán)利等不符合法定要求的形式問(wèn)題。同時(shí)，這份評(píng)估報(bào)告在對(duì)被征收的附屬物評(píng)估和資產(chǎn)、設(shè)備評(píng)估上均存在評(píng)估漏項(xiàng)的問(wèn)題。最后，被訴房屋征收補(bǔ)償決定被判撤銷(xiāo)，法院責(zé)令永吉縣人民政府60日內(nèi)重新作出行政行為。

“如果被征收人拒絕履行配合與協(xié)助的義務(wù)導(dǎo)致無(wú)法評(píng)估，不利后果應(yīng)由被征收人承擔(dān)。”王振宇指出，評(píng)估報(bào)告只有準(zhǔn)確反映被征收房屋的價(jià)值，被征收人才有可能獲得充分合理的補(bǔ)償。要做到這一點(diǎn)，不僅需要行政機(jī)關(guān)和評(píng)估機(jī)構(gòu)依法依規(guī)實(shí)施評(píng)估，同時(shí)也離不開(kāi)被征收人自身的配合與協(xié)助。

保護(hù)婚嫁女及新生兒合理安置需求

北京市房山區(qū)因軌道交通項(xiàng)目建設(shè)，需要對(duì)部分集體土地實(shí)施征收拆遷，王風(fēng)俊所居住的房屋被列入拆遷范圍。資料顯示，王風(fēng)俊家在冊(cè)人口共7人，包括王風(fēng)俊的兒媳和孫女。因?yàn)橥躏L(fēng)俊與北京市土地整理儲(chǔ)備中心房山分中心未能達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，該中心遂向北京市房山區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)申請(qǐng)裁決。

房山區(qū)住建委行政裁決認(rèn)為，王風(fēng)俊兒媳、孫女的戶(hù)籍遷入時(shí)間均在拆遷戶(hù)口凍結(jié)統(tǒng)計(jì)之后，不符合此次拆遷補(bǔ)償和回遷安置方案中確認(rèn)安置人口的規(guī)定。以此為由，王風(fēng)俊家的在冊(cè)人口被認(rèn)定為5人。王風(fēng)俊不服此行政裁決，訴至法院，請(qǐng)求撤銷(xiāo)相應(yīng)的行政裁決。

北京市房山區(qū)法院一審認(rèn)為，王風(fēng)俊兒媳與孫女的戶(hù)籍遷入時(shí)間均在拆遷戶(hù)口凍結(jié)統(tǒng)計(jì)之后，被訴的行政裁決對(duì)在冊(cè)人口為5人的認(rèn)定并無(wú)不當(dāng)，故判決駁回王風(fēng)俊的訴訟請(qǐng)求。

對(duì)一審判決，王風(fēng)俊提起上訴。北京市第二中級(jí)人民法院二審認(rèn)為，王風(fēng)俊兒媳因婚姻原因入戶(hù)，其孫女因出生原因入戶(hù)，不屬于《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》中規(guī)定的暫停辦理入戶(hù)和分戶(hù)的范圍，不屬于因擅自辦理入戶(hù)而在拆遷時(shí)不予認(rèn)定的范圍。據(jù)此，被訴的行政裁決將王風(fēng)俊的在冊(cè)人口認(rèn)定為5人，屬于認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不足，二審法院判決撤銷(xiāo)一審判決及被訴的行政裁決，并責(zé)令房山區(qū)住建委重新作出處理。

二審法院作出判決的依據(jù)涉及《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》中的有關(guān)規(guī)定，即“用地單位取得征地或者占地批準(zhǔn)文件后，可以向區(qū)、縣國(guó)土房管局申請(qǐng)?jiān)谟玫胤秶鷥?nèi)暫停辦理入戶(hù)、分戶(hù)，但因婚姻、出生、回國(guó)、軍人退伍轉(zhuǎn)業(yè)、經(jīng)批準(zhǔn)由外省市投靠直系親屬、刑滿(mǎn)釋放和解除勞動(dòng)教養(yǎng)等原因必須入戶(hù)、分戶(hù)的除外”。

“本案中，二審法院通過(guò)糾正錯(cuò)誤的一審判決和被訴行政行為，正確貫徹征收補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)則，在充分保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的同時(shí)，也體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)婚嫁女、新生兒等特殊群體的特別關(guān)愛(ài)。”王振宇說(shuō)。

王有銀認(rèn)為，法院最終指出了北京市房山區(qū)住建委在行政裁決過(guò)程中的一些違法點(diǎn)，但其中令人遺憾的是，法院并沒(méi)有指出房山區(qū)住建委有無(wú)權(quán)力對(duì)集體土地上的房屋作出裁決。從目前我國(guó)的法律體系看，集體土地上的房屋是依據(jù)《土地管理法》來(lái)征收的，若被征收人認(rèn)為補(bǔ)償款過(guò)低可拒絕搬遷。這個(gè)過(guò)程中，征收主管部門(mén)可以責(zé)令被征收人交出土地。（記者 李萬(wàn)祥）